•  
        • Metastaza komunalnog (ne)reda
          • Publikacije

          • Autor: Saša Đorđević
          • Metastaza komunalnog (ne)reda

          • O novom predlogu Zakona o komunalnoj miliciji i šta će predložene izmene značiti u praksi pisao je istraživač BCBP Saša Đorđević.

        • Ulični špijun
          • Publikacije

          • Autor: Saša Đorđević
          • Ulični špijun

          • O nerazjašnjenim pojedinostima najavljenog instaliranja 1000 sigurnosnih kamera radi unapređenja bezbednosti i smanjenja kriminala u sledeće dve godine pisao je istraživač BCBP Saša Đorđević.

        Da li NATO podstiče regionalnu odbrambenu i bezbednosnu saradnju na Balkanu?Obuka rezervnog sastava Vojske Srbije – ko joj podleže i da li je neizbežna? Metastaza komunalnog (ne)redaSvim zemljama Zapadnog Balkana je potreban „Pribeov izveštaj" o zarobljavanju državeUlični špijun
    •  
    •  
    • Pronađite publikacije, analize i propise u jedinstvenoj bazi resursa koja je dostupna svim posetiocima sajta BCBP.
      Napredna pretraga
    •  
    •  
    • Info BCBP

    • Prijavite se kako bi ste redovno dobijali naš bilten:
    •  
    •  
    •  
     
    •  
          • Godina: 2018
          • Bez valjanog ustava nema odgovorne vlasti

          • Koji razlozi su nagnali južnoafričke ustavopisce da sektor bezbednosti detaljno urede u posebnom ustavnom poglavlju, kako se ono primenjuje u praksi i šta možemo da naučimo iz iskustva demokratske Južne Afrike, pročitajte u razgovoru koji je Istraživačica BCBP Jelena Pejić vodila sa prof. dr Lorijem Nejtanom.

        • Ustav Južnoafričke Republike iz 1996. godine sadrži posebnu celinu o bezbednosnim službama u kojoj ih imenuje (oružane snage, policija, obaveštajne službe), nabraja načela kojima se rukovode, kao i mehanizme za vršenje nadzora i kontrole nad ovim bezbednosnim akterima. Ovo je predstavljalo apsolutnu novinu u to vreme, a i dalje se retko viđa u ustavima zemalja širom sveta. Zašto je bilo važno da se ova oblast uredi u najvišem pravnom aktu, i to u zasebnom poglavlju?

           

          Ustavnim okvirom za bezbednost hteli smo da rešimo dva problema. Prvo, bezbednosni aparat režima aparthejda delovao je na neodgovoran, netransparentan i represivan način, konstantno kršeći ljudska prava i napuštajući okvire vladavine prava. Drugo, Afrički nacionalni kongres (ANC) je trebalo da preuzme vlast, putem slobodnih i fer izbora, ali sam nije posedovao značajne vojne, obaveštajne i policijske snage, što je značilo da će bezbednosne snage režima aparthejda ostati bezbednosni aparat i u novom demokratskom režimu.
           

          Ustav je temelj za demokratski preobražaj bezbednosnog aparata
           

          Zato je bilo neophodno da se one zauzdaju, da se podvrgnu procesu radikalnog preobražaja, a ustav kao najviši zakon je prepoznat kao najbolje mesto odakle treba početi. Tako smo na ustavnom nivou postavili osnovna načela, koja bi se dalje razrađivala kroz zakone i praktične politike. Ustavni okvir je predstavljao napor da se suočimo sa problemom koji nije bio samo istorijski, već i savremeni problem koji bi mogao potrajati i u budućnosti.


          Novi ustavi pojedinih afričkih zemalja u 21. veku takođe su posvetili posebno poglavlje bezbednosnom sektoru. Južnoafrička Republika je to prva učinila. Da li ste imali uzore?

          Ne. Sve je počelo skoro sasvim slučajno. Svojevremeno sam bio deo tink-tenka pod nazivom Grupa za vojna istraživanja (Military Research Group), a koji su činili ljudi iz ANC-a i mi smo savetovali rukovodstvo ANC-a o odbrambenoj i bezbednosnoj politici ranih 1990-ih, pre prvih demokratskih izbora. Namera nam je bila da napravimo okvir na nivou osnovnih načela preobražaja. Iako smo se zvali Grupa za vojna istraživanja, zapravo smo se bavili i policijom, vojnom industrijom i obaveštajnim sistemom i čitavim spektrom tzv. tvrde bezbednosti.

          Predložili smo čelnicima ANC-a skup načela za odbranu i bezbednost u demokratskoj Južnoj Africi. Afrički nacionalni kongres je potom usvojio ovaj dokument na nacionalnoj konferenciji koju su organizovali kako bi odredili svoje stavove o različitim javnim politikama - zdravstvo, obrazovanje itd.

          Ovaj dokument je, u suštini, kasnije postao ustavno poglavlje o bezbednosti. Nismo gledali druge ustave dok smo razvijali našu zamisao, ali smo imali uvid u međunarodno iskustvo, u potrazi za najboljom praksom. Proučavali smo tako kanadski model policije, civilno-vojne odnose u Sjedinjenim Američkim Državama, Ujedinjenom Kraljevstvu i Indiji. Razmišljali smo, razgovarali i raspravljali u veoma širokim uporednim okvirima kako bismo našli ono što smo mislili da možemo da naučimo iz tuđih iskustava, a što bi odgovaralo domaćim okolnostima. Međutim, nismo čitali tuđe ustave.
           

          Ustavno uređenje obaveštajnih službi je neophodno, ali i nedovoljno
           

          U poređenju sa vojskom i policijom, obaveštajne službe su najmanje uređene u južnoafričkom Ustavu. Retko se uopšte ustavno uređuju. S obzirom na posebnu prirodu obaveštajnog posla, u kojoj meri ustavi mogu da obuhvate i tu oblast?

          Možda u nedovoljnoj meri, a objasniću zašto je to nedovoljno u Južnoj Africi, ali je ustavno uređenje svakako neophodno. Ne vidim kako biste u bilo kojoj zemlji mogli da uredite obaveštajne službe i nametnete im odgovornost, do zakonom, a ustav je najviši zakon. Ustav je temelj na osnovu koga ministri pozivaju obaveštajne službe na odgovornost, ministre čini odgovornim pred parlamentom, pa i predsednik mora da odgovara pred parlamentom; to je osnov po kome sudovi mogu da sude i ocenjuju šta je zakonito, a šta ne, tako da je ustavni okvir neophodan. Međutim, nije dovoljan jer obaveštajne službe operišu u tajnosti. Zbog toga, ukoliko su odlučne da prekrše zakon, često mogu s tim da se izvuku, pošto niko ne vidi njihovo delovanje. Kad policija ili vojska povrede zakon, to se uglavnom vidi, dok obaveštajne službe uživaju luksuz tajnosti i najčešće uopšte ne znamo šta one smeraju.

          U takvim okolnostima ostaje na izvršnoj vlasti da li će ih pozvati na odgovornost ili ne. Na osnovu mog istraživanja o reformi sektora bezbednosti u mnogim zemljama, ključno pitanje je da li izvršna vlast, koju uglavnom čine premijer ili predsednik, želi ili ne želi da podvrgne obaveštajne službe demokratskoj civilnoj kontroli. Nekako, sve se na to svodi. Tako da, ako predsednik želi da stavi obaveštajne službe pod demokratska pravila, onda će tako najverovatnije i biti. Ako predsednik, pak, misli drugačije i odgovara mu da obaveštajne službe budu pristrasne i neodgovorne, onda će se to i desiti. To je realpolitika obaveštajnih službi.
           

          Ustavi su nam potrebni da zauzdamo loše predsednike
           

          Južnoafrički Ustav daje predsedniku veliku moć nad bezbednosnim sektorom. Zar ne postoji bojazan od prevelike koncentracije moći u rukama jednog čoveka? Imajući u vidu skorašnje afere sa bivšim predsednikom Zumom, pitanje odgovornosti predsednika nameće se više nego ikad. Ima li delotvornog načina da se predsednik pozove na odgovornost za loše odluke u sektoru bezbednosti?

          Smatram da je predsednik u našem Ustavu suviše moćan, ali podsetiću vas da je naš prvi demokratski predsednik bio Nelson Mandela. U vreme pisanja Ustava, to je bila naša predstava o predsedniku. Međutim, ustavi se pišu za loše državnike, ne za dobre. Mi nismo ni slutili loše predsednike, prosto smo imali u vidu ovog sjajnog predsednika i dali mu veliku vlast. Takođe, trebala nam je jaka izvršna vlast da sprovede silne neophodne reforme. Trebalo je da nasledimo administraciju i bezbednosne službe režima aparthejda. One nisu nestale, već su ostale. Zato je trebalo da široke nadležnosti predsednika omoguće da on sprovede reforme i jasno ustanovi ko je šef.

          Iz današnje perspektive, mislim da bi većina politikologa u Južnoj Africi rekla da je to bila greška, da predsednik ima preveliku vlast i da bi ga trebalo podvrgnuti većim ograničenjima. Međutim, još je veća slabost u izbornom sistemu koji počiva na srazmernom zastupanju, umesto na podeli po izbornim jedinicama. To zapravo znači da članovi parlamenta iz vladajuće stranke i opozicionih stranaka ne odgovaraju direktno biračkom telu iz svoje izborne jedinice, kao što je to slučaj u SAD-u i Ujedinjenom Kraljevstvu. Umesto toga, oni odgovaraju sopstvenoj stranci. 
           

          Predsednik treba da odgovara građanima, a ne sopstvenoj stranci
           

          Naposletku, ko poziva predsednika na odgovornost? To je politička stranka, ali on je šef stranke. Mi smo do sada opozvali dva predsednika, ali u oba slučaja (Tabo Mbeki i Džejkob Zuma) stranka je bila ta koja je opoziv izvršila, a ne parlament, niti građani. U parlamentu, pred kojim izvršna vlast treba da odgovara, dominira vladajuća partija koja služi predsedniku, tako da je malo verovatno da će parlament da zauzda njegovu moć. To je još jedan nedostatak kada je reč o odgovornosti i ograničenjima.


          Da li su se u dosadašnjoj praksi ispoljili neki nedostaci ustavnog poglavlja XI o bezbednosnim službama?Šta bi trebalo da se izmeni ili je možda od samog početka trebalo bolje da se formuliše?

          Ja sam mnogo radio na reformi bezbednosnog sektora i ukazivao na probleme. Danas ne bih prepravljao Ustav. Smatram da to nije nivo na kome se problem javlja. Mislim da su ustavne odredbe o bezbednosti sjajne. Čak i ako se spustimo na niži nivo, naše zakonodavstvo o obaveštajnim službama je sjajno. Zapravo, imamo odlične zakone o obaveštajnim službama, njihovoj odgovornosti, ovlašćenjima i funkcijama, kao i o generalnom inspektoru. To je stalni proces usavršavanja i reformisanja, ali su zakoni uglavnom dobri. Problem je u tome što je predsednik, naročito u Zumino vreme, zloupotrebljavao obaveštajne službe u stranačko-političke svrhe i nijedan ustav to ne može sprečiti.
           

          Snaga ustava zavisi od volje vlastodržaca da mu se povinuju
           

          Postoji bitna razlika između prava, koliko god da je važno, i moći.A moć nadjačava pravo. Naš Ustavni sud je stavljao granice predsedniku i presuđivao protiv njega, i mi zaista imamo održivu funkcionalnu demokratiju. Mehanizmi za kontrolu, poput sudova, zaista funkcionišu, ali ne uvek. I tu postoji granica. To je belodano sada u Americi - imate jake institucije, ali i ludog predsednika, tako da je velika mogućnost za potencijalnu zloupotrebu vlasti.

          Ja ne bih ponovo pisao ustav. Da imam čarobni štapić, osigurao bih da predsednik podržava obaveštajne službe koje su lojalne prevashodno ustavu, a ne vladajućoj partiji ili predsedniku. Takođe, postarao bih se i da ministar za obaveštajne službe deli taj stav. Ali, to je politički komentar, a ne pravni, i ne možete da dostignete ovaj san tako što ćete prepravljati ustav.


          Nameće se pitanje - ko kontroliše kontrolore? Da li su oni dovoljno transparentni i odgovorni?

          Postoji razlika između bezbednosnih aktera kao što su vojska, policija, zatvorske i obaveštajne službe. Za svaku od njih postoji drugačiji potencijalni problem. Standardni problem sa vojskom je što ona ima moć da okupira državu - problem državnog udara, ili vojne dominacije nad stanovništvom. Kada je reč o policiji, tipični problemi su korupcija, brutalnost na ulicama, maltretiranje opozicionih stranaka.

          Kod obaveštajnih službi glavni problem je u njihovoj zloupotrebi kako bi se špijunirali opozicioni političari, te neetička i/ili nezakonita primena intruzivnih mera, koje u nekim slučajevima mogu prerasti u mučenje, i sl. Veliki problem sa obaveštajnim službama je, kao što sam već pomenuo, problem transparentnosti, i to je tako širom sveta. U Južnoj Africi policija i vojska su transparentne, kao i zatvorske službe, ali ne i obaveštajci.
           

          Parlament se plaši bezbednosnih službi koje treba da kontroliše
           

          Parlamentarni odbor za nadzor nad radom službi treba da ih drži odgovornim, ali to ne čini iz straha od njih. Štaviše, u njegovom sastavu su članovi vladajuće stranke u većini, oni rade po uputstvu i ne prave galamu o službama u javnosti. Opozicione strane javno iznose kritiku, postoje čitavi novinarski ekspozei o zloupotrebama u obaveštajnim službama. Svako malo obaveštajci pokušaju da novinarima nametnu cenzuru, ali neuspešno.  Naš politički sistem je vrlo transparentan, ali su obaveštajne službe tajne, tako da uvek ostaje tenzija.

          Već dugo zastupam stav da bi u Južnoj Africi ministar nadležan za obaveštajne službe trebalo da bude proaktivan, a ne samo pasivan; on sve vreme mora da javnosti stavlja podatke na raspolaganje. Oslanjao sam se na pozitivne primere iz Holandije i Kanade. Pre nekoliko godina smo imali jako progresivnog ministra za obaveštajne službe koji je sve to radio. No, to nije dugo potrajalo. On je rekao obaveštajnim službama - podređene ste zakonu! Ne smete da izlazite van zakonskog okvira! A one su odgovorile - ali, ministre, onda bi nam ruke bile vezane. On je rekao - šta je, tu je. Ustav vam je vezao ruke. Ako želite da predložite izmene Ustava, samo izvolite, ali sve dok se te izmene ne usvoje, ovo su najviše naredbe.

          Ovaj ministar je bio izuzetak. Ostali ministri su nadasve bili lojalni predsedniku. Tako da se vraćam onome što sam rekao na početku: ustav je divan, to je najviši zakon, neophodan je, ali ga sila može nadjačati. Snaga ustava, njegova vlast proizlazi iz volje onih na poziciji vlasti da ga poštuju. Ako oni izaberu da ga ne poštuju... e onda, teško da ih možemo na to naterati.


          Kakvu ulogu je imao Ustavni sud Južnoafričke Republike u garanciji poštovanja ustavnog poglavlja XI o bezbednosnim službama?

          Imali smo niz slučajeva pred Ustavnim sudom i sudovi su dosledno presuđivali u korist Ustava. Nisu odstupili od njega. Dobar primer je slučaj iz 2008. godine. Ukratko, predsednik je bio otpustio šefa nacionalne obaveštajne službe, koji je ovu odluku osporavao na sudu. Slučaj je stigao do Ustavnog suda. Na početku je ministar za obaveštajne službe tvrdio da stvar izlazi iz kruga nadležnosti Suda pošto je reč o obaveštajnim službama, a tu je Ustav predsedniku dao najvišu vlast. 

          U presudi dugoj oko stotinu strana Sud je jedan jedini paragraf posvetio ovom pitanju. Rekao je - ne budite blesavi; naravno da Ustavni sud ima nadležnost nad svim ustavnim pitanjima. Dakle, Sud insistira na primeni vladavine prava, a ministar i predsednik su prihvatili sudsku odluku o ovom pitanju.


          Ustav je moćno oružje demokratije samo uz neustrašivo nezavisno pravosuđe
           

          U Južnoj Africi, a verovatno i u svim demokratskim državama, najvažnija stvar sa ustavom je da postoji sud voljan da stavi ustav iznad svega, tako da ne bude bitno šta predsednik kaže, ili šta vlada kaže. Na kraju krajeva, sud je taj koji nam tumači šta u ustavu piše: Ustav nas sve obavezuje, pa i Vas gdine Predsedniče, sviđalo se to Vama ili ne; mi kao sud imamo nadležnost da Vam kažemo šta smete, a šta ne smete da radite. Mi Vam ne otimamo vlast, već radimo ono što nam je Ustav dozvolio, na šta nas je obavezao.

          Pričali smo o tome kako snaga ustava počiva na moći; ona takođe zavisi i od nezavisnosti i integriteta suda da nametne njegovo poštovanje. Možete da imate divan ustavni tekst i veoma slab sud. Radio sam u Makedoniji, tako da imam predstavu šta se dešava u tom delu sveta. Problem nije u makedonskom Ustavu, već u tome što on ničemu ne vredi ukoliko je potčinjen izvršnoj vlasti kao u vreme VMRO. Ako imate nezavisan, neustrašiv sud, onda je ustav moćno oružje demokratije.


          Kako se ogromni privatni bezbednosni sektor u Južnoj Africi uklapa u ovaj pravni okvir? Da li njegovo postojanje znači da ustavom predviđen sistem bezbednosti nije u stanju da građanima jemči bezbednost? Na kom nivou treba privatni sektor da se uredi?

          Kod nas je uređen na zakonskom nivou, i to je dovoljno, po mom mišljenju, pošto privatni bezbednosni sektor nije moćan kao država. Da se vratimo na klasičnu političku teoriju, društvenim ugovorom koji imamo sa državom mi joj dajemo vlast pod uslovom da je ne zloupotrebi. Postavljamo sistem kočnica i ravnoteža da bismo zauzdali primenu moći koju smo mi sami, kao građani, preneli na državu. Privatni bezbednosni sektor nema vlast, tako da može da se uređuje putem zakona, ali mislim da nema potrebe da stoji i u ustavnim odredbama.


          Zloupotreba državne sile je veća pretnja od privatnog sektora bezbednosti
           

          Privatni bezbednosni sektor se pojavio i još se razvija u oblastima gde žive pripadnici srednje i više klase, zato što policija nije delotvorna i obiluje korupcijom, a nasilje je jako ozbiljan problem. Usled toga, onaj ko ima novaca, kupuje privatno obezbeđenje.


          Imajući u vidu specifičnost političkog sistema Južnoafričke Republike (predsednik je šef države i vlade, a bira ga parlament), u kojoj meri poglavlje XI Vašeg Ustava može da služi kao uzor drugim državama?

          Mislim da može, ali samo ako se ne koristi kao formula. Drugim rečima, sve zemlje u procesu demokratizacije i koje žele da ojačaju svoje demokratije treba da uzmu u obzir iskustva drugih zemalja. To je vrlo korisno. Naučite mnogo - učite od država, iz pozitivnih iskustava, naučite i šta je moguće. Tako, ako vam neko kaže - ne ne ne, ne možete da obaveštajne službe uređujete ustavom, vi ih informišete - ali Južna Afrika je to već učinila, tako da jeste moguće


          Ustav se pravi po domaćem kroju, uz potporu dobrih primera iz uporedne prakse
           

          Uporedno učenje na ustavnom i zakonskom nivou i nivou praktičnih politika veoma je važno za razvijanje reformske agende u svakoj zemlji. Međutim, ne možete samo da prisvojite tuđi ustav, odnosno da samo kopirate njegove odredbe. Naposletku, morate sebi da kažete - ovo je naša zemlja, naša istorija, ovo je naša politička kultura; ovo su problemi koje želimo da rešimo ustavnim putem i zato smatramo da je važno da se ona uvrste u ustavni tekst.

          Pre nego što požurite sa predlaganjem struktura kao što je npr. savet za nacionalnu bezbednost, morate da imate jasnu motivaciju. Šta nameravate time da postignete i da li je to najbolje telo za tu svrhu? Mi smo znali da kažemo: prvo utvrdite najviše ciljeve, potom niže ciljeve, zatim strategiju, pa tek onda strukturu. Morate da idete tim redosledom.


          Utvrdite prvo načela, pa ciljeve, a zatim strategiju i strukturu
           

          Ne treba da vodite raspravu o strukturi ako vam nisu jasni najviši ciljevi, koji su aspirativni i apstraktni, pa onda konkretni ciljevi koje želite da postignete, tek onda razmišljate o strategiji, odnosno o tome kako ćete ove ciljeve ostvariti, i na kraju se bavite strukturama koje treba uspostaviti. Često se dešava da se vode ogromne debate o strukturi, a zapravo nam nisu jasni ni konkretni ciljevi, ili o njima nema saglasnosti. U tom slučaju strukture neće funkcionisati.

          Mi smo započeli naš proces tako što smo se dogovorili o najvišim načelima, koja su se kasnije našla i u Ustavu. Na najvišem nivou, pre ulaženja u pojedinosti, rekli smo da će obaveštajne službe odgovarati izvršnoj i zakonodavnoj vlasti kao stvar principa. Ako o ovom principu postoji nacionalni konsenzus, ili konsenzus među političkim partijama, onda je to jedan od najviših ciljeva. Onda krećete da određujete konkretne ciljeve, npr. uspostavljanje jakih parlamentarnih odbora za odbranu, obaveštajne službe, policiju itd. Na kraju razmišljate o tome kakve su vam strukture neophodne. Ne treba prevremeno insistirati na strukturama.


          Preporuka za čitanje:

          Nathan, Laurie (2010). „Intelligence Bound: the South African Constitution and Intelligence Services“. International Affairs Vol. 86, Issue 1, pp- 195-210.

        • Tagovi: Unapređenje dijaloga o ustavnim reformama u oblasti bezbednosti, ustav, Ustav Srbije, ustavna reforma, sistem bezbednosti
    •  
    • Postavite komentar

    •  
    •  
    • Pogledaj komentare

    •  
    •