Bezbednost države i građana u srpskoj ustavnoj tradiciji

Pregled obuhvata tekst izdvojenih odredaba trinaest ustava koji su važili u Srbiji od 1835. do stupanja na snagu Mitrovdanskog ustava 2006. godine. Status Srbije se za to vreme više puta promenio – od vazalne do nezavisne kneževine, od nezavisne kraljevine do dela raznovrsnih širih i multinacionalnih političkih zajednica, sve do ponovne samostalnosti od 2006. godine.

Ovaj pregled zato sadrži izvode iz ustava Srbije iz 1835, 1838, 1869, 1888, 1901. i 1990. godine, zatim iz Ustava Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca iz 1921, pet jugoslovenska ustava iz 1931, 1946, 1963, 1974. i 1992, te iz Ustavne povelje Srbije i Crne Gore sa Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama iz 2003. godine.

Nijedan od ovih ustava nije celovito i na jednom mestu uredio materiju nacionalne bezbednosti, definisao aktere sistema bezbednosti, njihove nadležnosti i međusobne odnose. Međutim, u skladu sa uskim poimanjem bezbednosti koja je gotovo bila poistovećena sa odbranom sve do kraja 20. veka, ovi ustavi su redovno sadržali posebnu celinu posvećenu vojsci i odbrani, iako različite dužine i različitog stepena uređenja. Izuzetak predstavljaju jedino ustavi nesuverene Srbije, usled nedostatka nadležnosti. Takođe, Namesnički ustav Kneževine Srbije iz 1869. posvećuje vojsci tri člana, ali ih ne izdvaja u posebnu celinu. Jedino Ustav Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) 1974. izričito govori o sistemu narodne odbrane i u detalje nabraja savezne nadležnosti u toj oblasti (član 281, tačka 6).

Ustavne odredbe određivale su mahom zadatke vojske i nadležnost vojnih sudova i tužilaštava, uređivale vojnu obavezu i prigovor savesti, upotrebu vojske van granica i odnos prema stranim vojskama, strukturu oružanih snaga, vrhovnu komandu i vojne činove. Ustavi SFRJ uređivali su i finansiranje vojske i odbrane. Ovi ustavi su gradacijski uređivali najširi domen narodne odbrane, te su utvrđivali i zadatke građana, države, opština i mesnih zajednica, te preduzeća i drugih organizacija u vezi sa odbranom. Vojska je, slovom ustava, podvrgnuta demokratskoj civilnoj kontroli tek od 2003. godine.

Telo iole nalik aktuelnom Savetu za nacionalnu bezbednost, koji nije ustavna kategorija, javljalo se u četiri ustava, ali sa sasvim drugačijim statusom i ovlašćenjima – Vrhovni savet odbrane je u ustavnim tekstovima 1992. i 2003. vrhovni komandant savezne vojske, dok je Savet narodne odbrane iz Ustava SFRJ iz 1963. i 1974. predviđen kao jedno od radnih tela Predsedništva SFRJ. Nijedan dosadašnji ustavni tekst ne prepoznaje strategiju nacionalne bezbednosti, ali se u nekima pominju različita strateška akta. Strategiju odbrane koju usvaja zakonodavno telo predviđa Ustavna povelja SiCG 2003. Ustavi SFRJ, s druge strane, nude kao smernice opšta ustavna načela miroljubive koegzistencije i borbe protiv agresije, te upućuju da donošenje niza akata i planova u oblasti odbrane do najnižeg nivoa društvene i političke organizacije.

U domaćoj ustavnoj tradiciji sporadično su bili uređeni upotreba vojske van državne teritorije i odnos sa vojskama trećih zemalja, i to odredbama o zaključenju ugovora o savezu sa drugim državama (1888, 1901), boravku ili transportu strane vojske preko domaće teritorije (1888, 1921, 1931), te o službi do maće vojske za drugu državu (i to uz saglasnost skupštine – 1888, 1921, 1931) ili međunarodnu organizaciju (po odluci Savezne vlade – 1992). Tri socijalistička jugoslovenska ustava, kao i Ustav Republike Srbije iz 1990. sadrže veoma stroge odredbe o zabrani kapitulacije i priznanja potpune ili delimične okupacije domaće teritorije.

Državna bezbednost i društvena samozaštita samo su u socijalističkim jugoslovenskim ustavima bile ustavne kategorije, uvrštene u državne nadležnosti, ali bez preciznijeg uređenja. Državna bezbednost je definisana kao zaštita ustavnog poretka, a u Ustavu 1974. i kao sistem, čije uređenje spada u savezne nadležnosti. Policija se pominje samo među nadležnostima kneza u Turskom ustavu 1838, a policijski službenici samo u vezi sa biračkim i drugim pravima, koja su im, kao i pripadnicima vojske, često bila uskraćena. Briga o ratnim vojnim invalidima i porodicama palih boraca i žrtava rata sadržana je samo u ustavima SFRJ.

Stanja državne nužde podrazumevala su uglavnom ratno i vanredno stanje, a u ustavima iz 1990-ih i stanje neposredne ratne opasnosti. Valja napomenuti i da su u ovoj materiji savezni i republički ustav bili očigledno neusklađeni. Stanja državne nužde nisu bila uređena u posebnim članovima, već rasuta po odredbama o nadležnostima organa izvršne vlasti. Izuzetak predstavljaju Namesnički ustav, koji u dva člana opisuje ova stanja i pokriva odstupanje od zajemčenih prava i ovlašćenja izvršne vlasti tokom njihovog trajanja, te Septembarski ustav 1931. Ustavi Kraljevine Srbije ovlašćenje za proglašenje rata daju kralju, a kasniji ustavi ovlašćenje za proglašenje nekog od stanja državne nužde i usvajanje mera kojima se odstupa od ustavom zajemčenih prava i sloboda građana daju isključivo ili primarno zakonodavnom telu, a alternativno nekom od izvršnih organa. Izuzetno, Ustav iz 1931. Izričito zahteva prethodnu saglasnost predstavničkog tela samo za proglašenje rata koje nije posledica napada ili tuđeg oglašenja rata Jugoslaviji, a vanredne mere donosi kralj. Ustavi 1963, 1974 i 1990. predviđaju daleko širi krug ustavnih odredaba koje se mogu suspendovati, uključujući i one koje se odnose na nadležnosti izvršne vlasti, a ponekad i sudske i zakonodavne vlasti.

Iako je pregled domaće ustavne tradicije važan prethodni korak za promišljanje novih ustavnih rešenja, u oblasti bezbednosti se pokazao zanimljivim, ali ne i naročito inspirativnim i primenljivim. Osim bitno izmenjenih okolnosti, ovakvom zaključku doprinosi i činjenica da su predočeni ustavi imali relativno kratko važenje (oko deceniju i po u proseku), sa drastičnim usponima i padovima u kvalitetu normi, a neretko su ostajali samo slovo na papiru.